ก้าวสู่สังคมธรรมาภิบาลกับศาลปกครอง : โดย ธัญธร ปังประเสริฐ พนักงานคดีปกครองชำนาญการพิเศษ สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง

กั้นถนนเป็นเขตโรงเรียน ทำไม่ได้ ... ถ้ายังไม่ขอถอนสภาพ !

มีหลาย ๆ กรณีที่เป็นข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลปกครอง ด้วยเหตุหน่วยงานของรัฐขอใช้ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน เพื่อนำมาใช้ประโยชน์อย่างอื่น โดยมิได้ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายอย่างถูกต้อง หรือมีการขอใช้ที่ดินต่อผู้ไม่มีอำนาจ ซึ่งก็จะทำให้เกิดปัญหาตามมา ทั้งนี้ การขอใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว จะต้องดำเนินการตามมาตรา 8 วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เพื่อให้มีการถอนสภาพโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาแล้วแต่กรณี จึงจะสามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้ ซึ่งในการขอถอนสภาพก็จะมีรายละเอียดและเงื่อนไขต่าง ๆ กำหนดไว้

สำหรับคดีน่าสนใจที่จะคุยกันต่อไป … เป็นกรณีโรงเรียนเทศบาลแห่งหนึ่ง (อยู่ในการกำกับดูแลของเทศบาล) ซึ่งเดิมมีทางสาธารณะตัดผ่านเข้าไปในเขตโรงเรียน และได้รับการร้องเรียนจากผู้ปกครองว่าทำให้การจราจรบริเวณดังกล่าวพลุกพล่านและมีรถผ่านไปมาตลอดเวลา รวมทั้งเคยเกิดอุบัติเหตุรถเฉี่ยวชนหลายครั้ง เพื่อเป็นการป้องกันอันตรายที่จะเกิดกับเด็กนักเรียน จึงต้องการให้เทศบาลสร้างรั้วเพื่อปิดการสัญจรของถนนดังกล่าว ตามอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะและดูแลรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนในพื้นที่

เรื่องนี้ดูผิวเผินก็ไม่น่าจะมีปัญหาอะไร เพราะเป็นประโยชน์กับเด็ก ๆ แต่ก็กลับเป็นปัญหาข้อพิพาทฟ้องร้องกันขึ้น ด้วยเหตุว่าการปิดถนนที่ว่าย่อมทำให้อีกฝ่ายซึ่งเป็นประชาชนที่เคยใช้ทางสัญจรได้รับผลกระทบต้องอ้อมไปใช้เส้นทางอื่น จึงได้ยื่นฟ้องเทศบาลต่อศาลปกครอง

                * เรื่องนี้มีประเด็นปัญหาชวนคิดว่า ... การที่นายกเทศมนตรีนำท่อซีเมนต์ไปปิดกั้นถนนที่พิพาท และจะทำการสร้างรั้วโรงเรียน เพื่อมิให้มีการใช้ทางสัญจรผ่านเขตโรงเรียน จะทำได้หรือไม่ อย่างไร ? ติดตามหาคำตอบได้จากคดีนี้ ...   

* เหตุเดือดร้อนของผู้ฟ้องคดีเกิดขึ้นจาก ... เทศบาล (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) โดยนายกเทศมนตรี (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ได้นำท่อซีเมนต์ขนาดใหญ่จำนวนหลายท่อซึ่งบรรจุดินและทรายไปปิดกั้นทางเข้าถนน ซึ่งอยู่ด้านทิศใต้ของโรงเรียนติดกับสำนักงานขนส่งจังหวัด โดยอ้างว่าถนนดังกล่าวอยู่ในที่ดินอันเป็นบริเวณของโรงเรียน ซึ่งเทศบาลจะก่อสร้างรั้วและประตูเข้าออกโรงเรียนเพื่อปิดกั้นถนนภายในโรงเรียนเป็นการถาวร อันเป็นการป้องกันไม่ให้มีรถสัญจรไปมา ซึ่งอาจทำให้เกิดอุบัติเหตุกับนักเรียนในโรงเรียนได้

ต่อมา ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ใช้ถนนเห็นว่าถนนพิพาท ชาวบ้านได้อุทิศมอบให้เป็นถนนสาธารณประโยชน์สำหรับใช้สัญจรเป็นเวลามานานกว่า 40 - 50 ปี แล้ว ก่อนที่จะมีการสร้างอาคารสำนักงานเทศบาลรวมถึงโรงเรียนเทศบาลเสียอีก การที่นำท่อซีเมนต์มาวางปิดกั้นถนน จึงเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนที่ใช้ถนนดังกล่าวได้รับความเดือดร้อนเป็นอย่างมาก เพราะต้องอ้อมไปใช้เส้นทางอื่น จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองย้ายท่อซีเมนต์ออกไป และห้ามดำเนินการใด ๆ ปิดกั้นถนนที่พิพาท เพื่อมิให้ประชาชนและผู้ฟ้องคดีใช้ประโยชน์ในการสัญจรอีก

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่า ถนนส่วนที่นำท่อซีเมนต์ไปปิดกั้นนั้น เป็นถนนภายในเขตของโรงเรียน ซึ่งสามารถทำการปิดกั้นและสร้างรั้วได้ เพื่อความปลอดภัยของนักเรียน

• คำวินิจฉัยชวนรู้

คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ถนนคอนกรีตที่ตัดผ่านระหว่างโรงเรียนกับสำนักงานขนส่งจังหวัด ซึ่งแม้ปัจจุบันจะอยู่ในที่ดินที่เทศบาลใช้ก่อสร้างโรงเรียน แต่ก่อนที่จะมีการก่อสร้างโรงเรียนนั้น ที่ดินซึ่งเป็นที่ตั้งของถนนพิพาทเส้นนี้อยู่ในแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แม้จะไม่ได้ความว่าผู้ใดเป็นผู้จัดทำถนนดังกล่าวให้เป็นทางสาธารณะ (ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยปริยาย) แต่เมื่อพิจารณาคำบอกเล่าของประชาชนในบริเวณใกล้เคียงแล้ว รับฟังได้เป็นยุติว่า ถนนที่พิพาทเป็นทางสาธารณะ ที่ประชาชนใช้สัญจรไปมาเพื่อเดินอ้อมหนองน้ำออกไปสู่ถนน A มาเป็นระยะเวลากว่า 40 - 50 ปี แล้ว ก่อนที่จะมีการก่อสร้างโรงเรียน และในเวลาต่อมาจึงมีการก่อสร้างเป็นถนนคอนกรีตที่พิพาทบนทางสาธารณะที่ประชาชนใช้สัญจรเดิม โดยไม่เคยมีการหวงห้ามหรือสงวนสิทธิไม่ให้ประชาชนสัญจรผ่านแต่อย่างใด

ถนนที่พิพาทจึงเป็นทางสาธารณะอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามมาตรา 1304 (2) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และเกิดขึ้นก่อนการก่อสร้างโรงเรียนเมื่อปี พ.ศ. 2539 แม้จะปรากฏหลักฐานตามคำสั่งเทศบาล ในปี พ.ศ. 2547 กรณีแต่งตั้งคณะกรรมการดำเนินการประกวดราคาจ้างเหมางานก่อสร้างต่าง ๆ รวมถึงการก่อสร้างถนนที่พิพาทด้วยก็ตาม แต่ก็เชื่อว่าเป็นการปรับปรุงถนน บนทางสาธารณะที่มีมาก่อนแล้ว  ดังนั้น การที่เทศบาลจะจัดการนำที่ดินดังกล่าวไปใช้ประโยชน์อย่างอื่น หรือนำไปจัดเพื่อประชาชน หรือใช้อำนาจในการจัดการที่ดินอย่างใด ๆ อันเป็นการจำกัดสิทธิของประชาชนในการที่จะใช้ที่ดินพิพาทอย่างที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จะต้องกระทำโดยปฏิบัติตามมาตรา 8 วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน (ยื่นเรื่องขอถอนสภาพที่ดิน) จึงจะชอบด้วยกฎหมาย

เมื่อปรากฏหลักฐานว่าในการก่อสร้างโรงเรียนดังกล่าว เทศบาลได้ดำเนินการโดยมีหนังสือถึงผู้ว่าราชการจังหวัด ขอความเห็นชอบจัดตั้งโรงเรียนและขออนุมัติใช้ที่สาธารณประโยชน์เป็นสถานที่ก่อสร้างโรงเรียน และจังหวัดได้พิจารณาเห็นชอบให้ใช้ที่สาธารณประโยชน์ เพื่อจัดตั้งโรงเรียนแล้วก็ตาม แต่การดำเนินการเช่นว่า ก็มิใช่การดำเนินการเพื่อถอนสภาพทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามมาตรา 8 วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และไม่ปรากฏว่ามีการดำเนินการอื่นใด เพื่อขอเปลี่ยนสภาพการใช้ประโยชน์ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน (ทางที่พิพาท) ตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง การที่เทศบาลปิดกั้นถนนซึ่งเป็นทางสาธารณะทำให้ประชาชนไม่สามารถเข้าใช้ทางที่เคยใช้ร่วมกันได้ดังเดิม จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นผู้ใช้ทาง ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาให้เทศบาลย้ายท่อซีเมนต์ ที่ปิดกั้นถนนหรือทางพิพาทออกไป เพื่อให้ประชาชนใช้ถนนในการสัญจรได้ตามปกติ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 589/2564)

• บทสรุปชวนอ่าน

กรณีหน่วยงานของรัฐจะนำที่สาธารณประโยชน์ซึ่งเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันไปใช้ประโยชน์อย่างอื่น เช่น จะปิดกั้นถนนหรือทางสาธารณะที่ประชาชนใช้เป็นทางสัญจร เพื่อสร้างรั้วของโรงเรียน ที่แม้จะเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาความปลอดภัยของนักเรียนก็ตาม ก็จำต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องในการขอใช้ที่ดินดังกล่าวอย่างถูกต้องเสียก่อน โดยการจะใช้ที่ดินประเภทนี้ต้องมีการถอนสภาพที่ดินซึ่งมีเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ในการดำเนินการตามมาตรา 8 วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบที่เกี่ยวข้อง เนื่องจากเป็นการจำกัดสิทธิของประชาชนในการใช้ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ซึ่งได้มีการใช้ประโยชน์ร่วมกันมาก่อน หน่วยงานของรัฐจึงไม่อาจอาจดำเนินการใด ๆ กับที่ดินประเภทนี้โดยพลการได้ หากยังไม่มีการถอนสภาพที่ดินตามขั้นตอนของกฎหมายดังที่กล่าวไว้ ... นั่นเอง

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่ สายด่วนศาลปกครอง 1355)